为全面落实党的二十大、二十届四中全会精神和省委、市委关于优化营商环境的决策部署，深入贯彻《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》，持续优化法治化营商环境，进一步转变执法理念、创新执法方式，提升城市管理治理效能，我委在总结2024年以来柔性执法实践经验的基础上，结合上级最新政策要求和执法实际，研究制定《黄石市城市管理领域推行“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”柔性执法制度工作方案（征求意见稿）》，现公开征求社会各界意见。
有关单位和社会各界人士如有修改意见或者建议请于2026年8月31 日以前，将反馈至黄石市城市管理执法委员会处。
联系人：李军 胡晗柳
电话（传真）：0714-6224956
电 子邮箱：657988043@qq.com
附件：黄石市城市管理领域推行“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”柔性执法制度工作方案（征求意见稿）
黄石市城市管理领域推行“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”柔性执法制度工作方案
（征求意见稿）
为全面落实党的二十大、二十届四中全会精神和省委、市委关于优化营商环境的决策部署，深入贯彻《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》，持续优化法治化营商环境，转变执法理念、创新执法方式，提升城市管理治理效能。结合黄石城市管理执法工作实际，决定在全市城管领域全面推行“首违不罚 + 公益减罚 + 轻微速罚” 三位一体柔性执法制度，制定本工作方案。
一、指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，笃学践行习近平法治思想，深入贯彻党的二十大和二十届四中全会精神，全面落实中央城市工作会议部署，坚持以人民为中心的发展思想，坚持依法行政，转变执法理念，创新执法方式，全面推行“721工作法”，着力规范城管执法行为，最大程度激发市场活力和社会创造力，持续优化法治化营商环境，为黄石加快建设武汉城市圈重要增长极提供有力法治保障。
二、基本原则
（一）坚持依法行政。严格依照法律和行政法规规定，全面、客观、公正地调查收集有关证据，正确适用法律依据，履行法定程序，做到执法有据、程序合法、处罚适当。
（二）体现过罚相当。以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑行政违法行为的性质、情节、客观危害以及主观恶性，合理使用行政处罚自由裁量权，做到过罚相当，让执法既有力度又有温度。
（三）加强教育引导。对应当受到行政处罚的轻微违法行为，通过灵活运用引导、说服、教育等非强制性柔性执法方式，促使当事人做到知错能改，实现法律效果和社会效果统一，制度刚性约束和执法柔性化解统一。
（四）倡导诚实守信。对当事人签署承诺书后违背诚实守信原则不改正或改正后再犯相同违法行为，或者对当事人由于自身原因未按规定完成公益服务的，行政执法部门应当依法作出行政处罚决定，不得滥用相关柔性执法制度。
（五）包容审慎、宽严相济。对轻微违法行为依法实行“三张清单”（不予处罚、减轻处罚、从轻处罚）管理；对危害公共安全、破坏生态环境、侵害群众切身利益等严重违法行为，坚持依法从严查处，做到当宽则宽、该严则严。
三、主要内容
“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”柔性执法制度是指在行政执法领域落实包容审慎监管理念，优化营商环境而推行的一项制度，主要包含三个方面的内容：即首违不罚制度、公益减罚制度和轻微速罚制度。推行柔性执法制度应当与行政执法“四张清单”（不予处罚事项清单、减轻处罚事项清单、从轻处罚事项清单、不予行政强制事项清单）有机衔接，将“说理式执法”贯穿执法全过程。“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”事项清单根据法律法规规章的立改废情况及执法实践予以动态调整，原则上每年评估更新一次。
（一）首违不罚制度
首违不罚制度，是指对行政执法领域的行政相对人初次违法且危害后果轻微并能够及时改正的违法行为，经批评教育，当事人立即改正或者在承诺时间内改正，则行政执法机关不予行政处罚的制度。
1.适用条件
（1）危害后果轻微；
（2）违法行为一年内在黄石市范围内被首次查获，且当事人对该违法行为有正确认识；
（3）当事人能够立即改正或者在承诺期限内改正；
（4）属于行政执法机关发布的适用“首违不罚”清单所列行政执法事项范围。
2.实施程序
（1）严格适用程序。行政执法人员掌握违法行为线索后，应当按照有关规定开展调查。属于可以适用“首违不罚”情形的，由执法人员责令当事人改正违法行为，并提出整改要求。当事人对相关情况确认无误后，自愿签署承诺书。
（2）核查适用结果。对已经适用“首违不罚”而当事人没有在承诺期限内提交整改说明等证明材料的，执法人员应在合理期限内进行核查，视情况依法采取必要的措施。当事人未按期改正的，依法启动行政处罚程序。
3.相关要求
（1）执法痕迹化管理
实施“首违不罚”应严格落实执法全过程记录制度的相关要求，视情况采用音像记录方式记录执法全过程。承诺书一式两份，行政执法机关和当事人各持一份。核查结束后，执法人员应将相关执法资料整理归档，确保履职尽责、有据可查。对于通过实名举报、其他部门移送或上级交办方式获得的案件线索，应将适用“首违不罚”的有关情况告知案件线索来源方。
（2）教育机制
贯彻落实行政处罚法中“处罚与教育相结合”原则，探索“线上+线下”相结合的宣教模式，通过线上普法学习、文明劝导知识答题等方式，实施“以学代罚”“换位体验”，有效化解执法矛盾冲突和对立情绪。
（二）公益减罚制度
公益减罚制度，是指在行政执法活动中经依法调查认定违法行为人存在属于“公益减罚”范围的轻微违法行为，具备“公益减罚”制度适用条件，违法行为人自愿向行政机关申请在指定的公益岗位上以提供社会服务的形式来折抵罚款的制度。
1.适用条件
（1）不适用“首违不罚”制度，但是违法行为情节轻微，未造成不良危害后果；
（2）违法行为人自愿申请参加公益服务，且身体状况足以适应公益服务岗位要求；
（3）属于法律法规规定的适用“公益减罚”制度所列行政处罚事项范围。
2.不适用情形
（1）被查处行为存在群众重复投诉、举报或信访情形的；
（2）案发时间、地点属于严管期（区）或禁止期（区）的；
（3）当事人拒不整改或者整改不力，违法行为处于持续状态的。
3.实施程序
（1）规范适用告知。对可以适用“公益减罚”制度的轻微违法行为，行政执法机关在作出行政处罚事先告知时，一并书面告知违法行为人可以申请参加公益服务的权利。违法行为人在收到告知后于3个工作日内，以自愿为原则，书面向行政执法机关提出申请，参加相应的公益服务。已依法作出行政处罚决定的，不再受理违法行为人自愿参加公益服务的申请。
行政执法机关收到违法行为人自愿参加公益服务申请后，经审查符合条件的，应当在3个工作日内通知申请人参加公益服务，明确告知公益服务的时间、地点以及联系方式等。
（2）严格罚款折抵。公益服务可视情况分次进行，每次服务时长原则上不少于1小时。违法行为人应当在规定时长内完成公益服务，完成时长、服务情况，由属地行政执法部门进行记录、核实。
（3）规范处罚决定。属地行政执法部门根据违法行为人公益服务完成情况，在公益服务任务完成后3个工作日内，依法作出从轻、减轻或者不予罚款处罚的决定。违法行为人由于自身原因未按规定完成公益服务的，属地行政执法部门应当依法作出罚款处罚决定。已完成部分公益服务，不能折抵罚款。
4.相关要求
（1）合理设置公益服务岗位。行政执法机关应当根据轻微违法行为的特点，相应设置公益服务岗位，可与文明志愿者、社区公益服务岗位、义工公益服务岗位等开展合作，引导当事人通过公益服务受到普法教育，知错改错。行政执法机关应以便利当事人的原则确定公益服务的时间、地点。
（2）建立跟踪评价机制。对公益服务折抵罚款适用情况、社会反响等方面进行定期跟踪评估。对于与上位法规定不一致或者执法流程不够优化的要及时予以调整。
（三）轻微速罚制度
轻微速罚制度，是指对违法事实确凿，当事人自愿认错认罚，可以适用简易程序处罚的案件，行政执法机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速完成处罚办理的制度。
1.适用条件
（1）案件事实清楚，证据确实充分并有明确的法定依据，可以适用简易程序处罚；
（2）当事人承认自己所实施的违法行为，并对行政机关调查的违法事实、法律适用等没有异议；
（3）未引发不良社会影响且未造成严重后果；
（4）当事人对适用快速办理机制没有异议。
2.不适用情形
（1）涉及重大公共利益的；
（2）直接关系当事人或者第三人重大权益，可能经过听证程序的；
（3）案件情况疑难复杂，涉及多个法律关系的；
（4）有重大社会影响，可能引发群体性事件或者舆论关注的；
（5）根据相关文件应当不予处罚情形或其他不宜快速办理的情形。
3.实施程序
（1）当场告知当事人行政处罚立案。
（2）当场收集固定证据。采取当场制作询问笔录、现场拍照、录像等方式收集固定证据，并由其签名确认。
（3）适当简化处罚告知程序。可以采取行政处罚告知笔录或口头告知的方式，告知拟处罚内容。
（4）当事人对违法事实不持异议，接受处罚的，现场制作笔录存档。
（5）当场作出行政处罚决定，作出处罚决定后二日内报行政机关备案。
（四）说理式执法贯穿要求
全市城管执法部门在推行柔性执法制度过程中，应当全面推行“说理式执法”，将说理贯穿于执法全过程：
1.事前说理。在执法检查、调查取证阶段，向当事人说明执法依据、违法事实和可能承担的法律后果，引导当事人主动配合、自觉纠正。
2.事中说理。在作出行政决定前，充分听取当事人陈述申辩，对当事人的疑问予以耐心解答，对不予采纳的意见说明理由。
3.事后说理。在送达执法文书时，向当事人说明救济途径和信用修复渠道，送达合规经营提示书，帮助当事人提升守法经营意识。
4.文书说理。行政处罚决定书应当载明认定事实的证据采信理由、法律适用的理由和裁量考量因素，增强执法文书的说理性和公信力。
四、工作要求
（一）深化思想引领。各单位要从践行习近平法治思想、服务全市高质量发展大局的高度，深刻认识推行柔性执法是转变政府职能、提升治理能力的必然要求，切实破除“重处罚、轻教育”“重管理、轻服务”的传统执法思维，牢固树立“执法为民、服务为先”的理念。各单位要对照本方案逐项梳理任务清单，结合本辖区、本领域执法实际制定细化落实措施。建立柔性执法工作台账，对首违不罚、公益减罚、轻微速罚案件逐案登记、动态管理。实行月报告、季通报制度，各单位于每月末向市城管委法制与执法监督科报送上月工作数据和典型案例，重大情况随时报告。
（二）严格监督问效。市城管委将采取专项督查、随机抽查、案卷评查等方式，对各单位柔性执法落实情况进行跟踪督导，重点检查适用条件是否准确、法定程序是否规范、说理式执法是否到位、整改要求是否落实。督查结果纳入年度法治建设考核和执法质量考评，对推进有力、成效明显的予以通报表扬，对工作滞后、应适用未适用或滥用柔性执法造成不良影响的，严肃追责问责。
（三）强化能力建设。各单位要把柔性执法业务培训纳入年度执法人员教育培训计划，通过专题辅导、案例研讨、现场观摩、岗位练兵等形式，帮助执法人员准确把握三项制度的适用边界和操作流程，提升说理式执法、沟通协调和应急处置能力。要深入落实“谁执法谁普法”责任制，把普法宣传融入柔性执法各环节，通过媒体报道、经验交流等方式扩大社会影响，营造理解支持柔性执法的良好氛围。
（四）深化基层融合。将柔性执法融入基层治理体系，推动执法力量下沉社区，在社区设立城管执法服务站或联络点，实现问题发现在小区、矛盾化解在门口、服务落实在身边。充分发挥社区城管执法人员“政策宣传员、矛盾调解员、便民服务员”作用，更多运用服务、管理、劝导、教育等方式化解矛盾。
（五）健全动态调整。建立柔性执法事项清单动态调整机制，市城管委法制与执法监督科每年组织对清单事项的适用性、合理性进行评估，根据法律法规规章立改废情况、上级政策要求和执法实践需要，及时提出调整建议，按程序报批后公布实施。对实践中反映集中、适用效果好的事项，及时纳入清单；对不符合上位法规定或不适应执法实践的事项，及时调出。
附件：1.适用首违不罚执法事项清单
2.首违不罚告知承诺制适用流程图
3.首违不罚告知承诺书
4.适用公益减罚执法事项清单
5.公益减罚流程图
6.公益减罚申请告知书
7.公益服务折抵罚款有关事项告知书
8.公益服务完成情况确认单
9.适用轻微速罚执法事项清单
10.适用快速办理行政违法案件的告知书